De overheid: terugtreden, loslaten én leiden?

Door Jack P. Kruf

De shift
Het zou zo maar kunnen dat ten behoeve van de gemeenteraadsverkiezingen in 2014 de partijprogramma’s van de politieke partijen zullen inspelen op de op handen zijnde decentralisaties. Programma’s, waarin lokale politici stelling zouden kunnen nemen hoe de  overheid verder zal terugtreden, nu toch echt moet gaan loslaten of juist zou moeten leiden in de opgaven die voor ons liggen. De decentralisaties en transities zijn weliswaar een beweging die door het Kabinet is ingezet, maar zij worden door haar uitwerking naar verwachting prooi voor de lokale arena in 2014. Immers de politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van zorg, werk en inkomen komt nu bij gemeenten te liggen. De verantwoordelijkheid voor deze kwaliteit ligt straks niet meer bij de Tweede Kamer en de minister maar bij de gemeenteraad en de wethouder! Dit is al een shift op zichzelf.

De shift is in feite een driedubbele beweging. Die van landelijk/provinciaal naar lokaal, er is die van zelf doen naar meer uitbesteden en handelen in samenwerking met bedrijven en instellingen én er is die van een totale bezuiniging van minimaal 25%.

Terugtreden is vooruitzien

↬ De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) onderstreept het dilemma waarvoor de overheid nu staat op heldere wijze. In haar rapport Terugtreden is vooruitzien: maatschappelijke veerkracht in het publieke domein – gepubliceerd op 5 juli 2013 – stelt zij, dat de overheid zal moeten erkennen dat maatschappelijk initiatief uitgangspunt is. Daarbij zou de overheid de gelijkheidsfuik (=gelijke gevallen gelijk behandelen) moeten loslaten, zo stelt de raad.

Zij brengt direct verband aan met de “op handen zijnde decentralisaties van onder meer AWBZ en jeugdzorg”. De RMO:

“De beweging van een terugtredende overheid slaagt alleen wanneer maatschappelijke initiatieven ruimte krijgen om publieke voorzieningen naar eigen waarden en inzicht te organiseren. Dat vereist een fundamentele verandering van de verhouding tussen overheid en samenleving op het gebied van zeggenschap, financiering en rechtsstatelijke waarborgen. Ook vraagt het van overheden, politici én samenleving dat zij accepteren dat er meer verschil ontstaat in identiteit, omvang, keuzeaanbod en kwaliteit van voorzieningen als zorg, onderwijs en welzijn.”

Vitale coalities
Tussen de regels door staat, dat de kwaliteit van welzijn, werk en zorg bepaald zal toenemen indien gemeenten erin slagen ijzersterke arrangementen te smeden en vitale coalities weten aan te gaan. En andersom zal afnemen. Het is evident volgens de mensen uit de praktijk, dat er  nauwe samenhang is tussen de kwaliteit van het bestuurlijke samenspel, het proces van samenspraak in vaak regionaal verband, de professionaliteit van uiteindelijke contracten en de kwaliteit van de zorg, werk en inkomen.

Alles komt samen bij de individuele hulp voor een hand nodig hebbende medemens. Zij onderstrepen keer op keer dat alleen met slim en doordacht samenspel, de doelgroep als uitgangspunt te nemen en niet de instellingen – goed verwoord in de jongere centraal door Vlaams minister Jo Vandeursen  – de als maar toenemende vraag naar zorg adequaat kan worden beantwoord. Het zijn diezelfde praktijkmensen die meer nog dan wetenschappers en overheidsbestuurders weten wat er moet gebeuren om dit waar te maken. Hoe het best kan worden samengewerkt in de keten – bepleit door Bestuurder/directeur Wim Muilenburg – om kwetsbare inwoners in hun kracht te zetten. Tijd dus om hen intensief te betrekken bij de nieuwe architectuur.

Verschillen
In het rapport van de RMO klinkt ook door dat het zomaar zou kunnen dat de verschillen per stad of regio groot kunnen worden. Vitale coalities scheppen vraagt immers het uiterste van bestuurders.  Tot de praktijk van bestuurders en managers van gemeenten begint inmiddels door te dringen dat organisatiegraad en bestuurskracht er werkelijk toedoen en dat nu – het is bij een groot deel lang stil gebleven – de besluiten van het Kabinet vragen om voortvarendheid.

Het besef komt er dat, zoals een wethouder het onlangs verwoordde, de zaken niet meer over de verkiezingen heen getild kunnen worden, terwijl wij dachten dat dat wel zou kunnen. Het is nu handelen. De verschillen in samenspraak en de fase van ontwikkeling daarin zijn echter groot. Het lijkt onvermijdelijk dat er gebieden zullen zijn waar het zeer goed vertoeven wordt voor hen die professionele zorg nodig hebben, en gebieden waar dit veel minder het geval zal zijn. Territoriale divergentie ligt op de loer. Tenzij, en die geluiden druppelen hier en daar, de minister zal besluiten om toch weer meer tijd te geven, dit natuurlijk op verzoek van de gemeenten zelf om meer tijd voor inrichting en uitvoering te krijgen. Hoe streng kan en moet een Kabinet zijn?

Aanbevelingen voor terugtreding
De RMO komt met een aantal kritische factoren voor het succesvol terugtreden van de overheid:

1. Het maatschappelijk initiatief heeft inhoudelijke en financiële zeggenschap.
2. Nieuwe financieringsarrangementen dienen tot stand te komen.
3. De overheid meer rechtsstaat en minder verzorgingsstaat zijn.

Het zal een uitdaging worden voor bestuurders en managers om deze aanbevelingen – juist omdat zij op een hoog abstractie- en systeemniveau geformuleerd zijn – in te bouwen in de lopende processen van transitie. Het zijn nobele aanbevelingen, algemene principes, maar erg omvangrijk, wellicht té om dit binnen een jaar of twee door te kunnen voeren. Zij verdienen nadere uitwerking – ex ante – richting succesvolle werking. Zeker in het licht van de in 2012 gedane uitspraken van WRR en Eerste Kamer (zie hieronder) over borging van publieke belangen bij het op afstand plaatsen van taken.

De ondergrens
Cruciale vraag is echter: hoe borgen we de ondergrens in kwaliteit van zorg? Wie doet dat? Met andere woorden: welke kwaliteitseisen stellen wij aan de zorg tot op het niveau van het individu? Daar geeft het rapport geen antwoord op. Misschien kan dit ook niet, omdat dit politiek bepaald wordt. Het is niet het domein van de RMO. Echter wel een wezenlijke en vanuit de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van zorg, werk en inkomen een kernvraag.

Deze ondergrens is in mijn ogen de achilleshiel in de onderhandelingen over herinrichting van het zorg-domein tussen gemeentelijke bestuurders. Enerzijds moet ingezet worden op zakelijke contractering van verzekeraars en zorgaanbieders, anderzijds is er de politiek gevoelige ondergrens van de zorg en haar uitwerking. Hoe gaan wij om met incidenten, waarbij de ondergrens is overschreden, of beter waar de zorg de ondergrens niet eens bereikt. Een risico dat door verschillende bestuurders nu al wordt aangevoeld en benoemd. De wethouder kan het dan straks knap lastig krijgen. Immers als verantwoordelijke staat hij aan de lat. Die ondergrens legt een veel zwaardere verantwoordelijkheid bij de gemeentelijke bestuurder. Bestuurder en kwetsbare burger komen dichter dan ooit bij elkaar. De gestaalde kaders van het proces van de transities dienen dadelijk ook rekening te houden met deze gevoelige ondergrens. Het is de achilleshiel bij te rationele doorvoering. De ondergrens vraagt om aandacht, compassie en vooral om zorgvuldigheid bij de nieuwe stelsels die wij aan het inrichten gaan.

2014
In het jaar 2014, waarin de implementatie voor deze omvangrijke operatie ter hand dient te worden genomen, gaat Nederland naar de stembus en kán het politieke spectrum, in elk geval gemeentelijk, volledig over de kop gaan. Verkiezingen, gestaalde kaders, vitale coalities, complexe contracten, veelheid aan spelers, financieel onduidelijk kader, draagkracht van zoveel verandering door de gemeenten zelf, wisseling van de bestuurlijke wacht en uiteraard de achilleshiel. Jawel. Het wordt een boeiend jaar.

Het Kabinet had het proces voor deze omvangrijke verandering niet beter kunnen timen. Voor de huidige bestuurders van gemeenten dus dé uitdaging om boven zichzelf, die van hun portefeuille, die van het lokale belang binnen de regionale samenwerking en die van hun partijbelangen uit te stijgen. Tijd om het heft in hand te nemen en vooral voortvarend te acteren.

Wijze woorden
Daarbij kan voor het proces de gedachte – de urgentie van een centrale en geleide benadering – van Paul Wagtmans, voormalig gedeputeerde erg behulpzaam zijn. Het is de kracht van eenvoud en gezond verstand.

Bij de gerichtheid op de doelgroep kunnen de bestuurders zich laven aan de woorden van Nationale ombudsman in zijn jaarverslag Mijn Onbegrijpelijke Overheid. Zij die zorg ontvangen zijn ook burgers die hun stem uitbrengen op politieke leiders. Burgers die met hun stem een oordeel geven over de geleverde diensten of hun vertrouwen uitspreken in bestuurders die beloften maken, in dit geval over de kwaliteit van de zorg. De begrijpelijkheid van die zorg ligt dus voor de hand bij de aanpak die wordt gevolgd.

En in het borgen van de publieke belangen en de zakelijke inrichting van de samenwerking met bedrijven en instellingen zijn de opgedane inzichten in de samenwerking tussen Overheid en bedrijfsleven door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering / Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

Of zijn het de woorden van gedeputeerde Yves de Boer, die gaat voor het echte partnerschap van de provincie of van VNG-voorzitter Annemarie Jorritsma die pleit voor een luisterend oor van het rijk. De Boer en Jorritsma verwoorden de essentie van een goed functionerende multi-level governance. Lokale bestuurders aan zet dus met de provincie en rijk aan hun zijde. Werkelijk. Dat is een mooi plaatje.

Ten slotte
Het wordt een spannend jaar voor de overheid waarin terugtrekken, loslaten en leiden hand in hand zullen gaan. Als we de kwetsbare medemens in dit geweld maar niet uit het oog verliezen. Het is daarbij echt de vraag of we de gelijksheidsfuik zoals geduid door de RMO, werkelijk zullen moeten loslaten om werkelijk los te kunnen laten. De overheid – in haar rol als rentmeester – zal de dans in elk geval moeten leiden.

Foto ‘Help’, Radboud Universiteit Nijmegen