De weg naar good governance.
Door Rik Buddenberg*.
Het accent heeft de afgelopen jaren gelegen op risicomanagement en minder op Good Governance. Hoewel risicomanagement een belangrijk thema is, kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat risicomanagement een enigszins achterhaald thema is. Het denken in scenario’s bij publieke organisaties is inmiddels op grote schaal gemeengoed geworden. In de begrotingen en jaarrekeningen van gemeenten (daar heb ik het meeste zicht op) worden in de risicoparagraaf de risico’s door de bank genomen zo goed en zo kwaad als dat kan gekwantificeerd en geconfronteerd met de beschikbare weerstandsreserves.
Daar komt bij dat risicomanagement een betrekkelijk technocratisch onderwerp is. Het is een kunstje dat absoluut goed geregeld moet worden maar als het eenmaal is geregeld, ebt de belangstelling voor het onderwerp weg. Daarmee zeg ik niet dat fouten als gevolg van falend risicomanagement zich niet meer zullen voordoen. Dat zal altijd blijven gebeuren omdat verantwoordelijke bestuurders nog onvoldoende ervaring hebben of een tekortschietend besef van de risico’s.
Maar waar het mij hier omgaat is dat het leerstuk van het onderwerp risicomanagement voldoende op de kaart staat. Diegenen, die zich hiervoor interesseren kunnen de informatie, die ze nodig hebben om risicomanagement goed te regelen altijd ergens vinden. De aandacht binnen risicomanagement verschuift “van cijfers en controle naar waarde en vertrouwen”. Er wordt meer gekeken naar menselijk kapitaal en de toegevoegde waarde hiervan voor een organisatie.
Good Governance staat voor mij min of meer synoniem aan rolvastheid. Binnen een gemeente, mijn referentiekader, zijn diverse spelers actief in een voortdurend onderling spanningsveld zoals de gemeenteraad, het college van B en W, de burgemeester en de ambtelijke organisatie. Iedere actor moet de rol spelen, die hem of haar in het kader van de governance is toebedeeld. Maar al die actoren hebben voortdurend de neiging om op elkaars stoel te gaan zitten waardoor er fricties en irritaties ontstaan.
En dat gaat ten koste van de effectiviteit en efficiency van het lokale openbare bestuur. Het is dus zaak om die botsing van tegengestelde belangen voortdurend te toetsen aan de regels van de governance om te voorkomen dat een lokale overheid teveel naar binnen is gericht en te weinig naar buiten. Lees de krant en de voorbeelden liggen voor het oprapen.
Vorig jaar was ik betrokken bij de organisatie van een congres met als thema: ‘De verbinding’. Hoe kun je verbinding leggen tussen de overheid en de samenleving? Die overheid is van oudsher verticaal georganiseerd: Rijk, provincies en gemeenten. Maar ook iedere overheidslaag op zich is hiërarchisch georganiseerd met meerdere managementlagen.
De samenleving daarentegen is door de digitalisering en de opkomst van social media horizontaal georganiseerd. Via netwerken zijn we allemaal aan elkaar gelinked. Die gedigitaliseerde wereld heeft mondige en vitale burgers voortgebracht, die goed voor zichzelf kunnen zorgen. De confrontatie tussen de verticale georganiseerde overheid met de horizontale netwerksamenleving schuurt en roept fricties op.
De vraag is derhalve hoe die verticale overheid moet reageren op de horizontale netwerksamenleving. Of anders geformuleerd: wat zijn de consequenties voor de besturingsfilosofie van de overheid? In de kern gaat het hier om de vraag hoe de veranderingen in de externe omgeving van invloed zijn op het vraagstuk van ‘Good Governance’.
Het antwoord wordt gegeven in het baanbrekende rapport uit 2012 van de Raad voor Openbaar Bestuur: ‘Loslaten in Vertrouwen’. Een zoektocht naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving met als conclusie dat de overheid moet terugtreden ten behoeve van de samenleving. De burger moet meer ruimte krijgen om zijn zaakjes zelf te regelen en de overheid moet erop vertrouwen dat het goed komt in plaats van alles via wet- en regelgeving te reguleren. De overheid zit dan niet meer aan het stuur maar creëert voorwaarden waaronder de burger optimaal tot zijn recht komt. Kortom de overheid stimuleert en faciliteert.
Afhankelijk wat burgers kunnen en willen moet de overheid maatwerk leveren. Dat betekent voor politici, bestuurders en ambtenaren dat ze meer procesbegeleider moeten worden en minder beleidsbepaler. Het zoeken naar verbinding met de samenleving vraagt derhalve om een andere attitude en stelt veel grotere eisen aan de communicatieve vaardigheden van politici, bestuurders en ambtenaren.
Wanneer ik het bovenstaande vertaal naar de praktijk van de gemeenteraad, dan zie ik een tweetal ontwikkelingen. In de eerste plaats moet de gemeenteraad bevoegdheden loslaten aan burgerinitiatieven, wijkraden, maatschappelijk middenveld et cetera in het kader van de zogenaamde doe-democratie. Hier is de laatste tijd veel literatuur over verschenen.
Aan de andere kant zou je in eerste instantie verwachten dat gemeenteraden nieuwe taken erbij krijgen door de decentralisatie van het sociaal domein: jeugdzorg, participatie en arbeidsmarkt en WMO. Maar dit is schijn. Gemeenten blijken grosso modo te klein te zijn om deze omvangrijke decentralisatieoperatie op eigen kracht te accommoderen. Het gevolg is nieuwe gemeenschappelijke regelingen om in samenwerking met buurgemeenten het sociaal domein op de rails te zetten waardoor de gemeenteraad verder op afstand komt te staan. En dan te bedenken dat de gemeenteraad al veel heeft moeten inleveren aan doorzettingsmacht door de regionalisering van de politie, brandweer, ggd’en, omgevingsdiensten, afvalinzameling et cetera.
Kortom de gemeenteraad wordt aan 2 kanten in de tang genomen? Naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen vorig jaar is er een interessant boekje verschenen met interviews met personen, die hun sporen in het lokaal openbaar bestuur hebben verdiend. Voor mij heel herkenbaar. De titel: ‘De gemeenteraad heeft geen toekomst meer.’ In de kern gaat het hier ook weer om veranderingen in de governance.
Het D66 Tweede Kamerlid Vera Bergkamp heeft naar aanleiding van de hierboven beschreven ontwikkelingen een motie ingediend waarin zij vraagt hoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen in gemeenteraden kan worden verbeterd.
Naar mijn idee een onoplosbaar probleem zolang het aantal gemeenschappelijke regelingen zo drastisch toeneemt als vandaag de dag. Dit kan alleen bij een forse schaalvergroting in het binnenlands bestuur waardoor veel gemeenschappelijke regelingen overbodig worden. Kortom interessante governance-achtige thema’s
Tenslotte nog iets over de verschuiving ‘van cijfers en controle naar waarde en vertrouwen’. Illustratief in dit verband is de hype rond het boek “Dit kan niet waar zijn” van Joris Luyendijk. Zijn boek is een verslag van antropologisch veldwerk in de City, het financiële centrum van Londen.
Nu hij door Nederland trekt en lezingen geeft in alle hoeken en gaten hoort Joris Luyendijk overal hetzelfde: “Wat u beschrijft, gebeurt bij ons ook. De bezieling is verbannen uit ons werk, de waarde ervan gaat verloren, alles wat overblijft zijn meetbare doelen, cijfers, rendementen, targets.” ‘Dit kan niet waar zijn’ staat op nummer één in de boeken top tien, niet omdat het over Londen gaat maar omdat het over ons gaat: de City is overal.
Hieruit blijkt dat het onderwerp zingeving en waardenoriëntatie op dit moment zeer actueel is.
*Rik is voormalig burgemeester van Pijnacker-Nootdorp, lid van de Raad voor de financiële verhoudingen, directeur/eigenaar van Buddenberg Consultancy en voormalig bestuurslid van PRIMO Nederland.
**Dit artikel is door PRIMO Nederland eerder gepubliceerd in september 2014.
